保障修订后的行政处罚法贯彻实施 维护国家法治统一尊严权威

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法治日报全媒体记者 朱宁宁

今年7月15日起，修订后的行政处罚法正式施行。此次修订是该法自1996年颁布实施25年来的首次全面修改。

对行政处罚法进行修订是为了贯彻落实党中央重大改革决策部署，推进国家治理体系和治理能力现代化，加强法治政府建设，完善行政处罚制度，解决执法中遇到的突出问题。记者近日从全国人大常委会法工委获悉，为保障修订后的行政处罚法贯彻实施，法工委依法履行备案审查工作职责，在全国范围内开展了法规规章和其他规范性文件涉及行政处罚内容的专项清理工作。目前，清理工作基本完成。

“法规规章及其他规范性文件涉及行政处罚内容的专项清理是保障修订后的行政处罚法贯彻实施，维护国家法治统一的重要举措，涉及群众的切身利益。”据全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰介绍，这次清理工作主要集中在三个方面：一是在行政处罚法扩大制定机关行政处罚设定权的前提下，进一步规范行政处罚的设定权，督促制定机关遵守立法权限边界；二是结合行政处罚法听证程序、简易程序等修改内容，进一步完善法规规章等关于行政处罚程序的规定，促进严格规范公正文明执法；三是除对照行政处罚法自查外，各有关部门对照其他相关上位法对法规规章等进行全面梳理。

自查清理工作成效明显

此次专项清理中，全国人大常委会办公厅分别向国务院办公厅和各省、自治区、直辖市以及深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区人大常委会发出通知，请他们对各自制定及批准的法规、规章及其他规范性文件自行开展清理，认真查找梳理与修订后的行政处罚法不一致、不衔接、不配套的问题，并制定修改或者废止的工作计划。

“对这次专项清理工作，各有关方面高度重视，积极部署，认真梳理查找问题，自查清理工作总体上进展顺利，成效明显，对存在的问题各有关方面均制定了详细的处理计划。”梁鹰说。

根据国务院办公厅反馈的情况，31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团、国务院各部门共清理出各类规章和行政规范性文件3200件需要修改或者废止。

其中，部门规章184件、地方政府规章473件、各部门行政规范性文件426件、各地方政府行政规范性文件2097件。根据部分地方和部门的清理建议，司法部经初步审查，建议对《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》《畜禽规模养殖污染防治条例》《中华人民共和国森林法实施条例》《证券公司风险处置条例》等13部行政法规予以修改或者待相关法规出台时予以统筹考虑，建议对《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》《国务院关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》《国务院办公厅关于进一步完善药品生产流通使用政策的若干意见》等7件国务院规范性文件予以研究清理。

根据地方人大提交的清理报告，31个省（自治区、直辖市）和深圳、珠海、汕头、厦门经济特区制定及批准的812件地方性法规及经济特区法规存在与修订后的行政处罚法不一致、需要予以衔接的情况。其中地方性法规725件、单行条例82件、经济特区法规5件。

规范行政处罚设定权限

修订后的行政处罚法扩大了制定机关行政处罚设定权。在此前提下，督促制定机关遵守立法权限边界是这次专项清理工作的重点之一。

修订后的行政处罚法扩大了行政法规和地方性法规的行政处罚设定权限，规定“法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚”“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚”。据悉，这一内容已经被制定机关积极应用于近期的立法实践中。如2021年9月通过的《山东省老年教育条例》对以养生、保健、投资、收藏等名义开展营利性讲座培训活动予以禁止，并设定了警告、没收违法所得等行政处罚。

修订后的行政处罚法将行政处罚的种类由八类扩展到十三类，将现行法律、法规中已经明确规定，行政执法实践中常用的行政处罚种类纳入行政处罚法，增加了通报批评、降低资质等级、责令关闭、限制开展生产经营活动、限制从业等行政处罚种类。

而在行政处罚法修改前，部分地方性法规和规章已经将“通报批评”“限制开展生产经营活动”“限制从业”等作为管理措施补充在法律责任条款中。因此，修订后的行政处罚法将其设定为行政处罚种类后，法规规章会出现对违法行为的处罚种类与上位法处罚种类不一致的情形，超出上位法的规定。同时，修订后的行政处罚法将“通报批评”“限制开展生产经营活动”“限制从业”等明确为行政处罚的种类，而有的规范性文件在此之前将其作为管理措施予以规定，这与行政处罚法第十六条“除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚”的规定不一致，需要制定机关作出修改或废止。

“从清理情况看，规范性文件这方面存在的问题占比较多。”梁鹰说。

跟进完善行政处罚程序

规范行政处罚程序是行政处罚法的重要内容。据悉，有的地方行政执法条例对照行政处罚法有关程序内容的规定，拟进行全面修改。

此次行政处罚法修改，增加行政执法公示制度、执法全过程记录制度，并完善重大执法决定法制审核制度；同时增加了疫情防控有关行政处罚程序，完善回避制度、告知程序、简易程序等有关内容。扩大听证范围，将没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、责令关闭、限制从业以及其他较重的行政处罚纳入听证范围；并适当延长听证申请期限，以有力解决听证率偏低等问题。通过清理发现，部分法规规章的听证程序存在范围过窄的问题。

修订后的行政处罚法规定，法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。有的省在清理工作中发现，个别设区的市地方性法规将行政处罚执行权授予具有公共管理和服务职能的企业，制定机关拟进行修改。

此外，通过清理还发现，实践中有的法规规章针对违法所得行为未设置没收违法所得行政处罚。

督促各方落实清理计划

为保障行政执法公正高效，在清理过程中，制定机关拟调整相关表述与修订后的行政处罚法保持一致。

修订后的行政处罚法使用“处分”而不再使用“行政处分”的表述，二者表述的外延有所不同。清理中发现，有的省份有96件法规使用的是“行政处分”“政务处分”等表述，有必要进行调整规范。另外，有的法规规章需要将“违法物品”修改为“非法财物”；有的需要将“罚款收据”统一修改为“专用票据”等。

为保障行政执法有温度，修订后的行政处罚法完善从轻、减轻、不予行政处罚的法定情形，并增加行政处罚裁量基准。同时，对于到期不缴纳罚款作出加处罚款的，修订后的行政处罚法增加规定，加处罚款的数额不得超出罚款的数额。

清理中发现，有的地方性法规中并未规定加处罚款上限，与行政处罚法规定不一致，拟进行修改。

“下一步，我们将继续跟进清理工作，督促各有关方面持续落实清理计划，指导地方并推动各有关方面按时完成相关法规规章及规范性文件的修改废止工作，切实保障行政处罚法的贯彻实施，维护国家法治统一、尊严和权威。”梁鹰说。

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